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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

秋风:政府间关系中的人民  

2006-12-15 08:31:28|  分类: 法律与司法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国人在1787年宪法中设计出一种全新的政府间关系,即“重叠治理”,联邦政府、州政府,甚至自治的地方政府,就自己范围内的事务不借助其他政府直接管理个人和企业,或直接向公民供应公共品。这种设计启发人们去注意一个在思考政府间关系的时候通常被遗忘的原则性问题。

人民的维度

 

现在人们关于调整中央、地方间权力的讨论,都在政府内部打转,人们关注的是中央政府、地方政府应当分别享有多大权力,承担多大的责任;人们也试图辨析,哪些权力、责任是各个政府独享的哪些是共享的。但这个时候,人们经常会忘掉一个根本问题:要政府干什么?讨论政府间如何分配权力,究竟是为了什么。现在方方面面的研究、议论缺乏一个判断、衡量政府间关系是否优良的价值基准。

为此,必须引入一个人民的维度。政府的唯一目的是通过维持秩序而保障个人自由、增进国民福利。这同样也是设计政府间关系的根本目的和价值基准。大体上,讨论政府间关系可以有两个视角:一种是政府的内在视角,一种是人民的视角。前一种视角就是把政府视为一个自足的实体,权力在不同政府之间如何分配是政府的行政管理问题。政府间权力的安排,主要为了让某一时期实力较强的某一层级的政府控制其他政府,最多是为了提高行政管理的效率。这是一种技术化的、行政管理学的视角。它很可能把让政府间关系变成一种基于政府实力的分赃制,或者仅仅维持和增进政府官员利益的体制。

然而,如果从民主政治的角度来考察政府间关系,则视角就是自下而上的,以人民的自由和福利作为基准。既然存在着不同层次的政府,那么,把一种权力交给中央政府,把另一种权力交给地方政府,就绝不单纯为了让某一个实力最强的政府满意,而是了让人民的自由得到更有效保障,让人民所需要的公共品获得更高效的供应。如果没有人民的视角,重大的宪制问题必然会被化约成一个轻描淡写的行政管理问题。

从人民的视角看,首先必须回答一个根本的问题:人民为什么要养活那么多政府?在一个整体治理结构自下而上建立的国家,这个问题不难回答。因为,人民首先建立的是低层级政府,鉴于其无力供应某些公共品,于是人民同意设立一个更大的政府,最终建构起一个全国性政府。

在这种自下而上的建构过程中,人民——通常是通过其代表——运用某种政治智慧有意地设计出,或者在政府的实际运转中自然地形成,政府之间一种分立、合作而又相互制衡的关系。也就是说,设立多个层级的政府,不仅仅便利了公共品的供应,它还具有一种十分重大的宪政效果,即通过政府之间合理的权力安排,政府间功能的合理分配及相互制衡,彼此限制对方可能的恶。

在一个治理结构是自上而下地构造出来的国家,中央政府以下的各级政府,大体上是基于行政管理的技术性需要而建立起来。它重视的是上级政府进行管理的便利和效率,政府间的关系基本上是单向度的命令-服从。但是,一旦人民具有了权利观念,则每个政府就都必须直接想人民证明自己存在的必要性,因为它是直接依靠人民的税款、而不是中央政府的拨款而运转的。既然如此,它就不能只用服务上级政府、便利中央政府管理这样的理由,论证自己的存在,它得证明自己能做些什么;而每个政府也得证明,它能够对于防范其他政府之恶做些什么。

 

危险最小的政府架构

 

依据积极自由和消极自由的两分法,引入人民的维度,在考察每个政府应对人民发挥的正当作用时,也可以有消极与消极两个评价标准:积极的标准就是,相对于其他政府,它可以在哪些方面最有效地供应公共品;消极的标准就是,它可以在多大程度上防范其他政府可能对人民的自由的损害。这将引导人们辨析每一级、每一个政府存在的内在理由,及其与其他政府应当具有的关系,构想一种可以实现人民福利最大化、同时又能将政府危害控制在最小的政府间架构。

汉密尔顿在《联邦党人文集》第七十八篇提出著名的“危险最小部门”概念,形容司法部门在联邦政府各个权力部门之间的性质。依据普通法的传统,汉密尔顿不假思索地赋予了联邦最高法院以解释宪法的排他性权利。联邦最高法院可以宣告国会立法或总统政令无效,这是一种多么巨大的权力。最高法院岂不是借此可以滥用权力、侵害人民自由?

但汉密尔顿说,不必担心。因为,“司法部门的任务性质决定该部对宪法授与的政治权力危害最寡,因其具备的干扰与为害能力最小。行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权,而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权,且制定公民权利义务的准则。与此相反,司法部门既无军权、又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动……它无可辩驳地证明:司法机关为分立的三权中最弱的一个,与其他二者不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门……尽管法院有时有压制个别人的情况发生,但人民的普遍自由权利却不会受到出自司法部门的损害。”

这就是政治的智慧。仿效这样的思考方式,我们也可致力于探究一种合理的政府架构:积极地说,它可以实现人民福利最大化,消极地说,它可以让各个政府有效地制衡,从而将政府可能对人民的自由的威胁减少到最低限度。

当然,这需要探究每个政府的性质,基于这样的探究,或许可以确定若干原则。第一,离人民最近的政府,所管理的事务应当最宽泛;越往上,政府所要管理的范围就越小,但其所供应的公共品的普遍性相应扩大。最终,全国性政府负责管理最普遍的事务,但其管理的事务的范围也最小。第二,地方政府的权力可以更多地是积极的,即政府可以主动地做很多事情,因为这种权力覆盖的范围较小,即使出现差错,危害也小;而中央政府的权力应当大体上是消极的,因为,这种权力一旦出错,就会造成波及面极广的祸害。

按照这样的原则,或许可以在全国性政府与地方政府之间实现一种平衡:既有一个强大地全国性政府,又有一个富有活力的地方政府、基层政府。后者的活力来自各种具体事务的自治,因为它们必然有能力最有效地安排地方的公共品供应;前者的强大则主要表现为司法的强大,以司法的手段排除地方政府可能作出的损害公民的自由和福利的选择。

准此,对于有些地方正在尝试的强县扩权,需要追问:强县是为了什么?若无自治的结构,强县能否有效提高公共品供应效率?若无省、中央政府对其可能的恶的司法制约,强县是否增加了县政府侵害人民自由和财产权的能力?

 

21世纪经济报道,2006-12-14
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