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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

司法体制改革需要大突破  

2008-12-22 08:12:15|  分类: 法律与司法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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司法体制改革需要大突破

 

11月28日,中共中央政治局开会讨论深化司法体制改革工作,司法体制改革将或将有较大动作。应当说,这是一个明智的决定。鉴于当下社会、政治情势,司法体制改革的必要性比其他改革更为紧迫。而要让司法发挥作用、解决社会问题,首先应厘清司法的性质及其在社会治理体系中能够及应当扮演的角色,进而进行明智的制度变革。

 

司法至关重要

 

司法是社会治理体系中最重要的组成部分之一。

司法是国家最初始、最基本也始终是最重要的职能,最初的政府就是社会中的纠纷解决者及其衍生出来的机构。即使到了文明相当发达的阶段,也仍然能够看得出来。西欧封建时代国王的主要职能是实施“正义(justice)”,这个正义正是通过司法实现的,正义在中世纪文献中经常就等于司法。在中国,秦以吏为师的“吏”正是法吏,此后各级地方政府的主要功能始终是司法。明清时代,州县正堂将其大多数时间用于审理民间诉讼。因而,地方官在戏曲中始终是以司法官的面目出现的。

现代政府职能大幅度扩张,但司法仍然是基础性政府职能。因为,政府任何其他职能之有效行使,比如修建公共工程、提供救济、教育、医疗等福利,包括政府追求GDP快速增长,均须以社会维系其基础性秩序为前提。如果没有公道的社会基础性秩序,人们即使有财富也不能获得保障;即使有福利也不能安宁地享受。

公道的社会基础性秩序,正是由司法、也只能由司法来维系。民众之间发生纠纷,司法及时应受害人之请提供有效的救济,即可维系人际之间的和平交易合作秩序。任何社会都可能存在问题,司法以个案方式及时化解纠纷,有助于阻止个体间的纠纷演变成社会群体之间的对抗。所以,司法是社会冲突的减压阀。

现代政府权力膨胀之后,司法也发挥另外一重政治性功能:保障民众不受政府权力的侵害。这是作为一项制度的现代“法治”的关键职能所在。也即,由司法机构应民众之请,对政府其他权力、包括立法、行政、市场监管等权力的行使之合法性、合理性予以审查,使之不至于侵害民众的自由、权利和利益。

这样的司法确实会对政府的权力构成某种壁垒,但也正是这道壁垒构成政府与民众之间的缓冲地带。政府官员滥用权力侵害民众权益的行为随时得到矫正,政府官员就会抑制其滥用权力的冲动。权力与民众之间的纠纷将会以个案的方式分散地解决,而不至于酿成某个群体甚至整个社会与政府之间的政治性对抗。所以,司法也是政治冲突的减压阀。

正因此司法具有双重减压阀功能,所以,司法在现代国家至关重要。所谓法律之治,归根到底是司法之治。尤其是二战之后,各国宪政实践的一大趋势是强化司法功能,扩张司法权覆盖范围,普遍出现了“政治司法化”的趋势。为此,各国宪法也非常用心地设计了司法体系,战后各国社会与政治秩序的稳定也确实有赖于这一更为合理的司法体制的良性运转。

 

司法的现状

 

清末新政、立宪时期的中国立国先驱即已清醒地意识到司法的重要性,把建立专业且独立的司法体系作为建立现代民族国家治理体系的重点。民国之后,法院又被赋予统一解释、适用全部宪法、法律、行政命令的权力。透过长期司法实践中,司法体系也逐渐赢得一定权威。

上个世纪五十年代,司法体制演进的历程被人为中断,司法的专业化、独立性不复存在,司法机构即便在名义上依然存在,也丧失了在社会、在政治运作中的权威。自八十年代开始,这一局面得到扭转,中国重上法制轨道,司法体系也渐行恢复。不过迄今为止,司法体系的现状仍不能令人满意。司法运作的环境不够理想,司法体制设计不合理,司法缺乏足够的专业化,案件审理缺少必要的独立性,司法程序存在严重缺陷。

司法体系的孱弱无力导致了严重后果。民众之间、尤其是民众与政府、政府支持的企业之间发生纠纷时,无法在司法体系内及时找到有效的救济。长此以往,民众对司法缺乏足够信赖,在司法与行政、政治渠道之间,宁取后者;即便司法作出判决,也仍习惯于到行政、政治渠道中申诉。社会问题不能分散地解决,不断积聚。群体性事件的频繁发生,与司法未能有效发挥作用,干系极大。

面对如此严重的社会政治问题,官、学、民各界人士由思维惯性支配,依然把问题、压力引向行政、政治渠道。殊不知,当下社会政治问题之所以较为严重,就是因为行政、政治渠道承揽了过多解决问题的责任而陷于失灵状态。

中国社会走向优良治理的正道是,分散治理责任,让司法在社会治理体系扮演其本应承担的角色。应当说,本次高层推动司法体系改革,是朝着社会治理体系合理化迈出了一步。一个公正、高效、权威的司法体系将及时地、分散地解决社会问题。这一体系有助于化解、至少是不再积累民众的怨恨。这将为人们呼吁的其他转型,比如政治体制改革,创造必要的政治、社会条件。

如何改革?2004年执政党批准的“二五司法改革纲要”已列出不少具体设想。中共中央政治局会议就司法体系改革又提出如下原则:从人民群众司法需求为出发点,以维护人民利益为根本,以促进社会和谐为主线,以加强权力监督制约为重点,着力解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性问题,优化司法职权配置,规范司法行为,建设一个公正、高效、权威的司法制度。从理论上说,有效的改革至少应涉及四个方面。

 

优化司法的制度环境

 

司法体系是社会治理体系中的一部分,它必然与其他部分发生纠葛。如何处理司法与政治、行政权力、与民情之间的关系,决定着司法能否有效履行其职能。

应当承认,在享有各种治理权力的政府部门中,司法先天居于弱势。先贤曾云:行政部门执掌着社会的刀剑,立法机构负责制定法律,司法部门却不能作出任何主动的决定,“它既无强力,也无意志,而只有判断力(judgment)。”现代治国的智慧在于,扶持弱势的部门而抑制强势的部门以维持各部门的平衡。因而,各国宪法无不刻意保障司法部门的独立性,防范行政与政治部门干预、侵害司法活动。中国宪法同样明文规定:“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

此一制度设计的根本目的是为了让司法在社会治理中正常发挥其作用。司法是否专业、审判是否独立,将决定着司法体系、法院、法官能否得到人民的信赖。如果民众看到,行政或政治官员可以轻易地操纵司法部门,那他何必到司法部门去寻找救济?司法部门也就成为摆设。

这似乎也正是当代中国司法部门的尴尬。由于制度设计上的缺陷,司法体系的运作经常受到行政、政治部门的干预。这种制度缺陷包括:司法部门与行政区划严格对应,各级政府行政、政治部门在人事、财政上可以轻易控制司法部门,甚至可以具体地干预司法处理个案的过程。

针对法院地方化的弊端,近些年来人们已提出各种改革方案,其着眼点都在把司法与行政、政治部门相剥离,使后者不能具体控制前者。操作性方案是对司法机构的经费和司法人事任命予以特别安排。最简单的变革方案是由上一级政府向其下属层级的司法部门提供经费、安排人事。更进一步,可全部由中央政府承担、任命。最彻底的方案是司法部门与行政区划完全脱钩,重新构造单一的或复合的司法体系。

在中国,一元化的观念根深蒂固。很多人担心,司法体系变革将导致政府权力不能集中统一。其实,无论怎样变革,司法仍在政府范畴之内,问题仅在于,把司法归于哪一个政府,最有利于司法发挥其维护社会秩序、规范行政权力的功能。这一点,中央政府尤其需要站在治国的高度予以思考。司法是十分特别的政府部门,理应以特别的财政与人事制度予以管理,从而使之能够以人民看得见的独立的方式行使审判权。否则,司法无力,行政、政治体系再忙活,大量问题也是无法有效解决的,社会治理也是瘸腿的。

 

优化司法权配置

 

一个完整的司法体系由多个层级的多个部门的多种权力组成:警察部门的侦查权,检察机关的检察权,法院的审判权。不过,归根到底,司法权是一种被动的判断之权,因而,司法权的枢纽是法院的审判权,其他司法部门的权能都应服务于法院向当事人提供救济这一目的。

以此来衡量,当代中国司法权配置的缺陷一目了然:司法权有泛化趋势,有太多部门行使司法权,法院的权威受到严重侵蚀。甚至存在着司法权结构倒置的现象:前置的程序反而控制法院的活动,导致法院角色矮化,整个司法体系运转失常。

比如,中国现行检察院与法院的关系在全世界可谓独一无二:检察院是司法监督机关,甚至可以监督法院的审判。另一方面,检察机关对司法流程的前半部分——公安机关的侦查权,却缺乏有效监督。除了审查批捕外,检察机关的立案监督、侦查监督均不属于刑事追诉的必经程序,检察权高度虚化。

优化司法权配置,就是要按照司法的性质,理顺司法各部门的关系。关键是突出法院地位,强化检察机关对侦查权的的监督与控制。显然,警察部门的刑事侦查活动最终是服务于公诉的,因而,检察机关提早介入警察部门的侦查活动是合乎逻辑的。由检察机关监督法院则属于本末倒置,在现实中,检察官站在法官之下,也根本做不到这一点。

 

重整法院体系

 

整个司法体制的枢纽是法院,法院能否恰当地行使其判断权,取决于法院体系的安排是否合理。首先在横向上,法院相对于同一层级的行政、政治部门保持独立性,相对于其他司法部门享有足够权威。其次在纵向上,高级法院与低级法院之间保持合理的关系。再次,同一家法院内部的管理模式比较合理。

应当说,中国的法院目前在这三个方面的制度安排都存在问题,一言以蔽之,就是严重行政化:在整个政府结构中,法院被当成一个普通的行政机构对待;不同层级的法院之间具有明显的行政隶属色彩;法院内部的管理也类似于行政机构。警察权、检察权本身就带有行政色彩,因而警察、检察机关的行政化尚可接受,法院的行政化却是与法院承担的职能之性质不相容的。法院行使的是判断权,判断有赖于法官个人的理性,行政化只会妨碍法官积累和运用其司法的技艺理性,并让行政、政治部门的权力、让其他司法部门和法院内部的行政性权力轻易进入法院审判过程中,损害司法公正。

因此,优化司法权配置,首先要从多个角度入手,解决法院的行政化问题。一个较为大胆而可行的方案是对现有法院体系进行重整,建立两套法院体系:中央法院体系与地方法院体系。中央法院体系与行政区划脱钩,摆脱地方行政、政治部门的控制,以个案方式监督地方官员,维护中央政府和法律的权威。

关于法院权威配置还涉及一个问题:法院的执行权,包括执行本院判决,及强制执行行政机关的政令。应当说,法院的权威在于其判断,执行乃是行政部门的事。因此,法院建立一个庞大的、拥有强制权的执行局,乃是自行走上行政化之路,与司法的正确性质背道而驰。执行权应当配置给行政机关,如警察或司法行政部门,这也可以避免法院自己判决、自己执行、当事人无从对执行权之行使寻求救济的尴尬。

 

培育法律人群体

 

与其他权力一样,司法权是要由人来掌握和运用的。但从事司法者所需要的品质和技艺,与其他政府部门人员是有重大区别的。司法人员、尤其是法官恰当地行使其判断权的前提是,信仰法律,具备司法的技艺理性。为此,法官必须职业化。在一个职业化的制度环境中,法官将可逐渐培养起对法律的信仰,并通过自己的学习、实践、思考,积累形成技艺理性。

不过,法官职业化不等于法官官僚化。法学院毕业生通过司法考试即进入法院从事审判工作,这不是一种好的制度安排。法官的来源应当更为广泛,更多地从律师、法学者、检察官等人士中选任法官。他们构成法律人共同体,因为共同从事法律职业而具有共同的信念、技艺。

法治离不开这样一个群体。它是法官独立审判制度的配套措施。法官独立审判就意味着,任何人不得干预法官的审判活动,人们经常问一个问题:那么,谁来监督法官?唯一可能的监督者就是法律人共同体。坚守法律条文的律师、检察官可以在法庭上以必要的程序抗衡滥用权力的法官,上诉法院法官可以矫正下级法官的错误,法学学者可以对法官的不当判决进行剖析、批评。这样的监督的效率,一点也不弱于行政、政治监督。

因此,创造一个宽松环境,让法律人群体发育其自治机制,也是司法体制改革题中应有之义。这样一个群体将把法律精神灌注于社会各个层面,当可有助于良性社会秩序之生成与演进。

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