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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

仇和式大规模拆迁背后的政治算计  

2009-12-10 08:59:45|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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大规模拆迁背后的政治算计

 

秋风

 

11月21日上午,昆明市区大型商业区螺蛳湾批发市场上千商户,因为政府强行搬迁而未给予合理补偿,愤而上街堵路示威。此事让仇和式经济增长与城市改造模式再一次成为舆论关注的焦点。

仇和引人注目,但放眼望去,仇和并不特别。仇和模式乃是九十年代中期以来地方政府官员普遍的行为模式之极端化表现而已,全国各地的省、市、县、甚至乡镇官员,都是程度不等的仇和的翻版。即使没有仇和,其他官员执掌昆明行政大权,也依然可能像仇和那样进行大规模拆迁。因为,现有的制度环境就最适合于这种类型的官员成长。

催生仇和式官员的核心激励制度是官员之间的政绩竞争。很多学者用“地方政府间竞争”来解释中国过去十几年的经济高速增长,但这里的竞争并非发生于政府之间,更多地是地方官员为了升迁而进行的竞争。这与普通市场竞争完全不同,它是为了引起上级注意、取得升迁资格而进行的。而过去十几年来,经济增长被当作最重要的政治任务,上级主要以GDP和财政收入增长速度作为考核下级官员的主要指标,官员们当然也就围绕这个“锦标”展开了激烈竞争。

那么,官员会选择何种竞争策略?从经济学上说,在投资、消费、出口三个GDP构成部分中,官员偏好投资。这首先是因为,投资见效最快。官员任期过短也强化了地方政府官员的投资偏好。目前地方主政官员通常不能完成法律所规定的一届任期,就会被调动到其他岗位,这导致官员的预期短期化,倾向于寻找短期内能够最有效地显示政绩的经济增长方式:投资。因此,这些年来,所有地方的各级政府官员在争先恐后地采取种种优惠政策招商引资。经济专家一直在讨论经济结构中投资畸高的问题,问题是,这一扭曲不是经济因素造成的,而是政治结构造成的。

在沿海地区,官员进行招商引资的主要方向是吸引外部的工业、科技投资,培育外向型产业。内地这方面的优势并不明显,最多是接收沿海地区转移出来的产业。内地官员不得不为自己创造机会。仇和任职的地方都在中部地区,仇和式的大规模拆迁与城市改造,其主要目的就是为了实现经济增长的政绩而人为地制造投资机会。事实上,整个城市进行大规模拆迁和暴力拆迁的现象,普遍发生于中部地区,比如安徽、湖南,过去几年的石家庄。

地方官员们之所能够进行仇和式大规模拆迁,当然也是因为他们享有很多制度上的便利。

一方面,尽管官方所说的改革已经进行了三十年,但基本的政经框架并无变化:政府仍然拥有广泛而不受有效约束的权力,这种权力在市县等地方政府层面上的任意性最大。而这种任意而巨大的权力,又普遍集中于所谓“一把手”手中。

假如这个一把手有一些想法,比如说对城市有一个宏伟的蓝图,那他就完全可以利用手中的权力催迫他的下属官员、以及全体民众、企业,按照自己的命令去实现那个宏伟蓝图。而在政绩竞争的压力下,几乎所有官员都会具有这种宏伟蓝图,因而,人们观察到的一个普遍现象就是:官员的每一次换任,都会带来城市、地方经济、社会蓝图的巨大变动。

对于一把手这种在白纸上勾画最新最美图画的权力,现实的制度框架中不存在任何有效的约束:人大通常发挥不了什么作用;政府各个部门最多只能消极地怠工,而不可能提出异议。当地媒体不可能进行监督,外地媒体的监督也可以被有效地制止。司法也完全有可能根本不受理因此而引起的纠纷。唯一可能的约束是上级政府,但上级官员具有完全相同的心态。

另一方面,政府官员相信,所有土地都是政府所有的。其实,不少国家的法律都规定了,政府对土地等重要资源拥有所有权。但通常,这种所有权与私人的所有权大不相同,因为,政府掌握着强制性权力,因而对于政府行使土地所有权的方式,法律反而会给予更多限制。否则,政府就会利用自己的强制权力维护自己的土地权利,而把使用这些土地的民众、企业置于不利位置。

但中国各级官员却普遍把公有土地所有权理解为一种私法意义上的所有权。换言之,他们都以商人的心态来看待自己的土地所有权。他们要用这些土地做买卖,给政府创造财富。因而他们相信,自己可以随意支配这些土地,完全有权追求土地的商业利益最大化。

这样,地方政府官员既是巨大权力的拥有者,又是土地权利的持有人,既是官员,又是商人,这两个身份合一,当然可以在市场、社会中爆发出巨大威力。城市官员相信,整个城市就归政府所有,所以,从九十年代中期以来,地方政府大谈“经营城市”。这个说法最恰当地表明了官员们的自我身份意识:他是城市的主宰者,又是以商业收益最大化为目标的经营者。官员们就是以这样的双重身份投入所谓地方政府竞争中的,就是以这样的双重身份进行城市拆迁和改造的。

所以,几乎所有地方都发生了大规模的城市拆迁、改造运动,仇和是这个运动最积极的参与者。他的形式模式是典型:下车伊始,立刻先发出招商引资的口号,在昆明,仇和的第一个新政就是把整个政府——甚至党务机关——变成了超级招商局:所有部门都得承担到外地招商引资的任务,不能完成这个任务的官员就得走人。与此同时展开的就是大规模的城市拆迁。这个工作早就开始了。2008年春节后,昆明市就开始了对336个城中村的拆迁。这个拆迁当然会像全城蔓延,直到整个城市被拆迁一遍。当然,未来的官员不会为此发愁,他可以进行第二轮、第三轮拆迁、改造。

政府之所以热衷拆迁,还有一个很隐秘的原因:通过拆迁,政府盘活了自己的“资产”,土地的价值可以变现。今天,地方政府买卖土地乃是一宗巨大的收入来源。而如果不拆迁,不改造,政府就得不到这笔收入。

在权力的傲慢与商人的贪婪双重动机驱动下,政府在进行这种拆迁、改造的时候,不会顾及市场、社会已经形成的内生秩序。螺蛳湾批发市场的改造就是一个典型。这个市场已经形成二十多年,是中国十大日用商品批发市场之一,市场产权由包括国有改制企业、港资企业、台资企业和民营企业在内的二十多家企业合法所有,现有商户一万余户,从业人员近十万人。它已经成为城市商业、社会秩序乃至文化生态的一个有机组成部分。关闭这个市场,会对十余万人的权利、利益造成巨大甚至是毁灭性影响。

不过,在地方官员眼里,这些权利和利益与他关于城市的宏伟蓝图、与招商引资的政绩目标相比,根本不算什么。昆明市当局就决定把新市场搬迁到10多公里之外的一个地方,而全然不考虑,如此伤筋动骨的搬迁会否断送这个市场的生命。当然,在搬迁过程中,政府也综合利用自己的强制性权力和它对土地的支配权,商户面对政府的这个双重身份无可奈何:要么接受政府的条款,如果不接受,他们没有任何正常渠道表达自己的权利和利益诉求,只能采取群体性事件方式,而这立刻会被政府说成是扰乱公共秩序。

毫无疑问,政府利用其手中掌握的如此权力、权利,对城市进行拆迁、改造,确实创造出了无数投资机会,得以遂行其招商引资的战略,从而也确实创造出了很好看的政绩:本地经济的高速增长及政府财政收入的相应增长。官员创造政绩的过程也确实可能给民众带来一些好处,比如,城市基础设施有所改善,甚至于民众的收入也可能随着招商引资的成功而有所增长。

但是,这种经济增长模式终究属于杀敌一千自、伤八百的策略,甚至属于杀敌一千、自伤两千的策略。在招商引资、在城市改造过程中,由于缺乏各方权利、利益被置于不平等地位,没有公平的程序让相关各方讨价还价,政府甚至利用强制性权力介入交易,导致在此类活动中,总有一部分人的权利和利益被严重地、系统地侵害,而另一部分人则享有特权。其结果是,经济增长的过程总是伴随着收益分配的不均衡,伴随着一部分人的不满甚至愤怒。

中国社会的种种问题其实就是这种增长模式造成的,经济成长了,但社会内在的紧张与冲突却趋向激化。高层因此提出了“科学发展观”理念,试图矫正这种偏向。但从现实看收效不大,地方官员依然故我。经济衰退的危机更是给了地方官员放肆地利用这种增长模式的大好机会。

面对横行于各个城市的铲车,面对那些上街的愤怒的居民和商户,人们需要思考一个根本问题:政府的职责究竟是什么?政府对于土地及其他资源的所有权,究竟属于何种性质?又如何限制官员的权力?

 

中国新闻周刊,2009/12/7

   

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