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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

土地产权与乡村文明  

2009-03-13 07:33:15|  分类: 社会建设 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 (2009年2月26日在天则经济研究所召开的“农民权利与法律变革”研讨上的发言)

 

我接着张老师说一些自己的看法。张老师说得很全面,深刻,我们现在面临着的土地问题,不管是城市居民对土地的产权,还是乡村农民对土地的产权,不是一个纯粹法律技术层面的问题,刚才张老师讲了,它是跟政权结构纠缠在一起的,跟国家结构纠缠在一起。或者说,它就是国家结构的基础部分。我们这个国家60年来对乡村的持续掠夺,就是以土地制度为基础的,以土地制度作为制度化渠道。当然,手段发生了变化,前30年是集中控制,后30年是权力控制加商业化。可以说,前30年剥夺无术,这30年剥夺有术。因此,土地制度变革,难度极大。

我这里想讨论一下,这样一个制度安排的后果。目前的土地制度引发群体性事件、对体制造成冲击,这方面的讨论已经很多。今天,我换个角度讨论目的的土地产权制度对中国的文明的演进产生了什么样的摧毁性作用。

现在我们能够看到的最明显现象是,乡村家庭的解体。几千万乡村人口,而且是乡村社会最聪明的青壮年劳动力,最有知识、最有创业精神的人,在城市和乡村之间飘逸,没有归宿。这种大规模的乡村人口流动导致乡村核心家庭广泛地解体,出现了诸多留守家庭。由此导致乡村社会秩序逐渐解体。根源就在于土地产权制度。这是一个方面,当然还有很多方面,我简单讲一下。

    第一,现在这样一个土地制度,导致乡村文明丧失内生发展力量、发展动力。一个村庄,或者乡村社会的发展,它必须有合理的产权制度作为基础。像制度经济学所说,如果没有稳定的、可以得到保障的产权,人们的行为就会倾向机会主义化。比如,目前出现大旱,但乡村居民却不去抗旱,即使想抗旱,也缺乏基础设施,因为,土地产权限制了他们投资农业基础设施的热情。事实上,同样由于土地产权制度,农民可能对自己居住的村庄也不进行投入。因为按照现在的制度,他只能申请两三分地的宅基地,本身很狭窄,不像原来的大地主,可以盖一个有文化气息的宅院或者园林,现在根本不可能。这样,农民在乡村社会的生活,就基于短期的预期。他的整个生活完全变成了生存,没有对于美、伦理、价值的追求,乡村的物质性文明因此而衰落,

(陈威威:不是生存、而是活着。这种状态早不只想象的问题了,已经是不堪入目了。)

秋风:就是一个简单的活着。我盖了房子,我现在去城市打工,这个房子荒废了。我不会投资把这个房子弄得精致一点。其结果就是,乡村的文明趋向粗鄙化。

    过去一百年,整个乡村文明都有这么一个长期的趋势,但在我看来,过去60年比过去任何时候都严重,因为这个时代的产权制度是有史以来最糟糕的乡村产权制度。乡村社会被这个制度约束,我们不能发展出一种有根基的文明,我觉得这个是一个很大的问题。

    还有一个问题,张老师提到的所谓城乡统筹、宅基地换住房、合村并镇,对乡村文明也会产生毁灭性影响。北京郊区到处都在搞合村并镇,其后果不堪设想。

 

张曙光:农村宅基地大概占耕地1/4—1/5,量很大,你盖楼以后,温都水城是1050亩宅基地,盖房以后,只用了250亩,村里面住的,把大部分地卖了,商业化了,节约了那么多地,所以现在的城乡统筹征地受到阻挠以后,地方政府找到一个解决问题新的办法,想通过这个办法来掠夺土地,问题的实质在这个问题,如果说真正的城乡统筹,一个基本的原则应该怎么解决,应该把地给城市里面用,但是把收益永远给农民,他盖了房了,土地的租金还给农民,如果这样,这个问题就能够解决,现在不是,他把宅基地弄来以后,全部国有化了。

 

秋风:地方政府现在在农村推出的很多所谓制度创新,其实都是为了掠夺农民的土地。农民的权益有时候自觉有时候不自觉地永久地侵害了。这将造成很大的社会问题,但我还是回到文明的框架中讨论。这样再持续若干年,我们会发现,中国将没有乡村了,中国只剩下一些看起来奢华的大城市和大量十分粗鄙的小城市,没有乡村了,这样一个文明的前景,可能是关心文明前景的人无法想像的。中国作为一个文明的大国,像美国、英国这样的大国,必须在城市文明和乡村文明之间有一个调和、平衡、混杂。因为这两种文明有不同的气质,对于国家的均衡很有作用。比如,在美国,布什代表的就是农民,他进入华盛顿,就有力地扭转城市中、小资产阶级软弱的精神气质,给美国政治注入一种强悍的力量。里根、布什使得美国的精神进行了一次调整,而中国的文明,现在完全由城市主导。我们看不到什么时候,乡村影响国家整体的法律、制度,包括人们的观念。我们现在想像的乡村,就是愚昧、落后、肮脏,没有任何吸引力,这是非常危险的。

最近读梁漱溟的《乡村建设理论》,我觉得非常可悲。他们一个世纪之前还在进行乡村建设,现在,乡村却在中国就要消失了。他们那时候还有勇气和信心说,我们努力一下就可以建设起乡村了,我们现在大概只能看着它消亡。我觉得这个问题非常严重。

刚才谈到城市化,其实我们完全可以在保留乡村生活的前提下实现城市化。有很多人对城市化有误解,以为城市化就是大家都聚集到城市里来居住。我觉得,城市化代表一种现代生活的基础,确实这样基础设施在城市里更便于提供,但这种基础设施乡村完全也可以享有,只要你有一定的财富基础。如果是这样,那你生活在通县、宋庄,和生活在北京,这种便利没有任何区别。为什么一定要把人口集中到楼房里居住?我觉得,中国人对于城市化的理解有特别大的偏差,美国的乡村就是城市,跟城市没有任何区别。我住在离城市几十公里的乡村,我过的也是城市的生活,我为什么要到城市里去?现代中国的国家结构设计和经济建设规划有一个巨大偏差,就是要刻意地消灭乡村,而没有意识到,一个健全的国家需要城镇的气质和乡村气质的均衡!

    虽然对于土地制度改革的前景很悲观,但我们也得想一些办法。我最近几年一直在提一个想法,就是建立一个中央法院系统。每一个政府,如果有立法权,就必须有相应的司法权,否则,你的法律就没有意义。中国现在面临的问题出,全国性的法律没有任何法院在认真实施,地方的所谓国家法院,省院、市院、地院,他们完全是有选择地选择全国法律,地方的政策比全国的法律要重要的多,比如,山东省法院就说,为了经济建设,它不受理拆迁纠纷案件,他实际上就是地方性法院。我们的政治学家和宪法学院似乎从来没有想过,应该给全国性的法律配备一个全国性执法机构、司法机构。我们连政体设计最基本的原理都没有想清楚,那就是:谁制定法律,谁自己执法。

这个法院的必要性是显而易见的。假定有这么一个法院,假定土地纠纷是由于全国的土地管理法引起的,那这个纠纷就是在这个中央法院系统审理,跟地方法院没有关系。我觉得这也许是一条能够有效保障民众产权的路子,是解决这个问题一个技术性办法。

当然,关于法院系统,我一个更宏大的设想,建立一个复合的法院体系。一个是社区法庭,一些琐碎的纠纷,大部分纠纷不进入国家的法院体系,比如一个集贸市场,完全可以设一个法庭,或者一个大学,以自己的礼俗审理这个案件,只要当事人同意,你监督它的裁决就可以,然后有一个一般的地方法院系统,就是处理一般的案件,比如刑事案件,然后有个中央法院。

张曙光:这个设法院的设想是可以的,现在关键的问题在于,任何法理制定得再好,不能解决这个问题。

秋风:对此,我稍微补充一点。我们讨论司法独立的时候,要问一个问题,对哪一个政府独立?现在的中国有几千上万个政府,因而,司法对哪个政府独立,这个问题很重要。设立中央法院系统的出发点是,这个法院对民众身边的政府独立,中央法院系统尽管可能仍然受中央政府控制,但它对地方政府是可以独立的。这一优势可以在技术上解决很多问题。我们看看英格兰法院,最初完全是王室法院,是国王任命法官,但它能够在为地方上的民众提供正义。

(张曙光:我们现在的税收系统分开了,国税和地税分开了,但是这两边,虽然分开了,也还是有问题的。)

税收制度的要害是,虽然有两个征税系统,但地方没有征税权。这样,地方的地税机关只不过在执行中央政府制定的税,所以,国税、地税并没有真正地分开。

(张曙光:税收的立法权在人大。)

 

最后讲一点,关于最新的土地制度改革。关于这一改革政策,我的一个评论是,我们千万不能在农民的权利没有得到完整确认、确切保障之前,奢谈什么流转。我写了一篇文章,话很尖刻:在没有确认农民的权利之前谈土地流转,要么是无知,要么是别有用心。因为,当农民或者城市居民的产权既不完整,也未受到有效保障的时候,这个流转是必然是别人在流转他的土地。这样的流转在经济学毫无疑义,甚至可以说是负效益,因为它根本不是产权的真正持有人在流转这个土地。这样的流转不可能有效率,甚至是会有反效率负效率。因此,如果我们要进行土地制度改革,那关键是要想,怎样扩展农民的权利?或者农民现有的可怜的权利得到更有效的保障。这是我的一点简单的看法。

(杨俊锋:从法律的依据来讲,我觉得所有的土地的制度、土地政策的制定,都有一个典型的特征,真正的权利人,无论是城市房屋拆迁,还是农地的征收、还是规划的制定,真正的权利人是土地的产权人,但是土地的产权人完全被忽略了。)

中国所有法律都是这样,定宪法征求过你的意见吗?2004年之前,禁止讨论宪法修订。

(王振宇:你要发文章,这个词都不许提,要不报纸不给你发文章。)

对陈丽发言的补充:

目前的基层社会结构是自上而下的,乡村也被纳入这一体系。因而,尽管乡村土地在法律上属于村集体所有。但实际上,乡镇政府、县政府都拥有支配权。县委书记下一个指令,把你们村的地收了,而村集体必须执行。因此,农村集体对土地的所有权是十分脆弱的。这也正是土地财政大行其道的根源。

(盛洪:张五常为了证明他的理论,他说问县干部谁决定土地,县里干部说我们决定。

 

秋风:在中国,人们保护自己的产权,经常必须寻求法律之外的手段。比如群体性事件,这是超越法律的,因为,法律不能提供保障。所以,我要么用暴力,要么用政治手段,像游行示威。当然,这个不应当是一个常态。问题在于,政府应当对这一现象作出正确的回应。换言之,这些案例,包括群体性事件,理应当成为推动法律变革的力量。政府必须确认他的产权,不能每次都让农民拿着刀来。

 

(张曙光:现在可以落实一条,可以推进的一条,就是把土地的产权给所有的落实到村里,这点现在能够做事,就是好事情。    王振宇:但是村里谁是代理人?你能选择你的代理人吗?你可以选村委会主任。)

可以成立一个家庭联合会,共同行使对集体土地的产权。其实不用村民代表,因为土地本来就是分配给每户的。

假如这种使用权持有人拥有证书,那还是有效果的。如果我不交这个证,你根本拿不走这个地啊。证书化是一个保障农民土地产权的有效办法。现在有的地方开始发证了,这样的话,农民有一个明确的权利享有感。

我自己觉得,我们法学界比较偷懒,他们对于法律发展缺乏想像力。在英国的历史上,也没有所有权,因为所有的土地都属于国王,那么,臣民到底拥有什么权利?臣民还有好几层,大领主从国王那里受封,然后分封给附庸,附庸找佃户。这一点跟我们类似,国家、县政府、村民,其实有好几层权利。英格兰普通法伟大的地方就是,逐渐通过历史的演变,把每个人的权利界定清楚了。并且,最后总的趋向是,佃户是真正的占有人,他有对抗一切人的权利。在英国,土地上没有所有权的概念,占有权是最重要的。你有这个权利,你可以对抗国王。我们的法学家一天到晚讲所有权,问题是,我们的公民没有土地的所有权,你讲这个有什么意义?我们13亿人没有一个人有所有权,讲这个有什么意义?

(杨俊锋:我看了这个规划我讲一个问题,美国有一个规划的标准程序,有三步非常重要,第一步规划必须安排立法来做,第二是专家评估,第三,在专家评估的同时,这是解决技术上合理性的问题,而且在这个过程中,必须有一个详细的公共参与的过程,所以它的一个规划,非常难,效率非常低,成本非常高。)

(王振宇:实际上起不了太大的作用,我记得有一句话“规划规划墙上挂”。   陈丽:现在实际上规划成了政府,规划的时候真正的变了。)

 

2009年2月28日

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