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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

住宅自动无偿续期已是定论  

2009-03-26 21:56:38|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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上周末,一篇在网上广泛传播的报道称,一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件已在全国国资源管理系统内征求意见。新增49条规定中,住宅用地70年到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。该报道援引所谓专家的话说,前一说法为政府未来再次收取土地使用权费用预留了操作空间。对此,国土资源部表态说,住宅满70年是否有偿续期目前并无定论。

从法律的角度看,专家的推测、媒体的报道属于庸人自扰。《物权法》第一百四十九条规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。”按照中文的表达方式,“自动续期”的意思就是“自动无偿”续期。该条文关于住宅、非住宅用地的规定的用语明显有别,也可表明这一点。非住宅建设用地也可续期,但是无偿还有偿,有待“法律规定”。因此,住宅建设用地使用权的续期,不毋须再争论什么有偿、无偿的。人们当记得,当初正是舆论、法学界的参与,促使立法当局作出了这一有利于土地使用权占有人的表述。

从这个角度看,国土资源部起草的《土地管理法》修订案征求意见稿确实存在问题。如果它使用了“按照国家有关规定自动续期”的句式,那确实改变了《物权法》相关规定的词句与语义。国土资源部官员表态说尚无定论,本身就具有误导性,因为,《物权法》对此本来已经有定论了。

再看一下地方的实践,让人对政府相关部门的态度不能不更加担心。在上个世纪八十年代,政府尚未确定70年大限,有些地方尝试进行国有土地使用权出让,设定了20年的土地使用期限。在这种土地上建造的小区有些目前已经到期,比如,山东青岛开发区阿里山小区的土地建设使用权今年6月份就要到期。有报道称,目前相关部门已制定出临时解决方案,一套100平方米的住房,土地建设使用权续期的费用约为6万元,即每平方米600元。

这是一个危险的开头,也是违背《物权法》立法精神的临时性解决方案。如果《土地管理法》按照这样的方向修订,就必然会引起民众普遍而强烈的反应。事实上,过去几年,针对70大限期满后处理的每一个风吹草动,都会引起舆论、尤其是网络民意的强烈反应。从中可以清楚地看出,任何一种试图在期满之后再次收费的想法,都会引发人们对未来形成一种恐慌性预期。

按照现有法律规定,政府是国有土地的所有者。但是,政府作为公共机构,与私人是大不相同的。政府作为所有者,其在土地上所欲实现的利益,也理应当从根本上有别于于私人所有者。

不难设想,土地的私人所有者倾向于追逐收益之最大化。这也是人们大体可以接受的。即便如此,在实行土地私有制的国家,包括五十年代之前的中国,文明自然会形成一整套复杂的法律与习惯,来限制土地所有者的权利。因为,土地所有人固然应当从土地上获得其应得的利益,但土地对社会创造财富的贡献,最终依赖于使用人对土地的合理、有效利用。因此,一个文明社会必然会自发地形成一套习惯,它必然倾向于保护租赁人、使用人的权益,阻止土地所有人滥用权利,妨碍土地的有效使用、妨碍土地对社会的功用。在土地私有制基础上运行而又比较明智的政府,通常也会制定这样的法律。英格兰的普通法就是按照这样的原则发展起来的,从而支持了英格兰现代经济的发展。

那么,今天,政府作为国有土地的所有人,更应当自觉地追求国有土地的公共利益之最大化,使土地最大限度地发挥其支持经济发展、社会稳定、文明发育的功能。如果实际占有、使用国有土地的人们可以对其权利形成稳定而长远的预期,从而可以从一个长远的时间尺度安排土地的利用,使土地的贴现值最大化,使土地的交易最为便利,那就实现了国家的公共利益的最大化。换言之,政府如果真的追求公共利益,就应当让那些受让了国有土地的实际占有人、使用人最稳定地、占有、使用土地。

过去若干年来,宪法修订条文与《物权法》正是按照这样的原则进行修订的,《物权法》关于住宅的土地建设使用权“自动续期”——也即无偿自动续期——的规定,在一定程度上给了几亿民众吃了一颗定心丸。然而,法学界似乎没有对这一条文进行认真阐释,政府相关执法部门也没有正确地理解地“自动续期”的含义,地方政府更是做着拿着一块土地翻来覆去出售的美梦。但是,这样的理解与做法,只能说明,相关政府部门缺乏守法精神,也缺乏权利所有人的节制精神。

 

南方都市报,2009,3,26

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