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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

户籍改革的关键是什么  

2009-04-17 08:59:34|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》近日提交该省十一届人大常委会十次会议审议。《修订草案》中规定,居住证持证人在同一居住地连续居住满五年并达到其他明文规定的条件,其子女入托、入学等享受与常住人口同等待遇;居住证持证人在同一居住地连续居住并缴纳社会保险费满七年、并符合其他特定条件,本人及其子女可按居住地的有关规定申请常住户口。这一规定,真正地在僵硬的户籍制度大墙上打开一扇窗户,但仍有可改进之余地。

形成于上个世纪五十年代、与计划经济同步诞生的户籍制度,是政府全面控制经济社会文化的强有力工具,借此制度,人员的自由流动在中国被全面禁止。近来人们对户籍制度提出的严厉批评是其阻隔人员在城乡之间自由地双向流动,其实,户籍制度的要害是禁止一切形式的人口自由迁徙,而只能由政府按照自己的需要安排人员的流动。

也因此,户籍制度改革绝不是统一城乡户籍登记那样简单。现在很多地方已经进行了这种改革,比如城乡人口统一登记为某省居民。但是,人口依然不能自由迁徙。因此,户籍制度改革的关键是弱化、以至于取消政府控制人口流动的权力,将自由迁徙之权交给民众,让民众可以依据自己的判断,为着追求自己的幸福而在全国范围内自由迁徙。

当然,自由迁徙权并不是免费的午餐。因为,人们既是统一的现代国家之国民,同时也都是一地之“市民”。身为国民,他所享有的公共品是由中央政府负责供应的,他在任何地方都有权享有这些公共品,这些公共品不可能构成他迁徙的障碍,反而是他自由迁徙的有利条件。不过,身为市民,他所享有的诸多公共品是由他所在地的政府提供的,而各地政府供应公共品的能力是不同的。因而,一地政府就可以为他地人口之迁入,设置某种条件,惟有合乎这些条件者,方可获得本地市民权。所有保障民众之自由迁徙权的国家,都容许这种限制。实施这样的限制是公平而合理的。

表面看起来,这与中国的户籍制度有某种相似之处,其实两者的性质完全不同。中国户籍制度的精髓是地方政府对申请入籍者享有自由裁量权,除了极少数例外,政府没有规定,一个外地人达到何种条件,即可获得一地户籍。所有入籍业务,均由政府依照自己的需要、不公开地进行审批。

而在法治健全国家,地方政府对外地民众只能采取户籍自动登记制度。也就是说,每个州、市可以针对外州、外市人口规定一定的入籍条件,但是,这些条件必须是公开的,清晰的,当然也应当是合情合理的。更重要的是,只要合乎这些条件,政府即应自动登记该人为本地市民,不得另行进行任何不公开的审批。这就是法治主义的户籍制度。人们是通过明晰的规则获得市民权的,政府的自由裁量权被控制在最低限度。因而,尽管有规则,但仍可以说人们享有迁徙自由。

按照去行政化、法治化的原则建立市民权自动登记制度,应当就是中国户籍制度改革的大方向。前一阵上海等地推出的购房入户政策,在这个方向上迈出了小小一步,广东现在的这一步迈得稍大一些。它规定了一些比较具体的规则,这些规则可以成为户籍自动登记制度的起点。

不过,这些规则仍有失含糊,相关条件也失之苛刻。比如,连续居住七年,可能就过于漫长了。一个人在七年时间将会发生太多事情,而一旦连续居住中断,当事人就丧失申请资格,这未必过于残酷。事实上,一个人在某地连续居住两三年,就表明此人具有长期居住的意向,给予他们当地市民权就是合情合理的。

有人可能担心,如此以来,广东的人口岂不是要暴增吗?当然不会。广东实际上就有这么多人口,他们的子女可能也已经在广州上学,他们也已经在使用广东的公共品,只不过政府没有承认他们为市民而已。现在政府给予他们市民权,只不过是从法律上承认一个既成事实而已。

现在的问题是,既然广东开始这方面的改革,其他地方是否会逐渐实行同样的政策?假如各地普遍实行这种自动登记制度,人口迁徙将会更加自由,那随着社会经济情势变化,人口的流向将会是多元的,不会单方面向大城市集中。

当然,地方推行这种政策,也需要中央政府配合。关键的是中央政府实行财政均等化政策,甚至为了扭转过去的不合理政策,应当实行向落后地区大幅度倾斜的政策,逐渐拉平各地公共品供应的差距。这将诱导人口在多元方向上流动,各地也就会有更高积极性实行外地人口自动登记入籍制。

 

中国新闻周刊,2009,4,6

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