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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

信访制度必然催生上访学习班  

2009-04-01 09:05:26|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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江苏响水县残疾退伍军人王信书因为向上访,而被当地政府关进“学习班”,逃出后为免再次遭到而流亡在外不敢回家。有类似遭遇的人似乎各地都有。这种遭遇让人们不得不思考,信访制度究竟能否为民众提供有效的救济。

信访制度是与现行政府结构相适应的一种制度安排。这种政府结构的基本特征是,政府官员逐级自上而下任命:省政府任命市政府官员,市政府任命县政府官员。高层级政府认为有必要监督下级政府,尤其是防止其侵害民众权益,因而设立了信访制度,允许民众向上级政府控告自己的冤屈。

但是,自上而下地授权的政府结构又会在任命者与被任命者之间形成复杂的利益关系。只有乡镇或县级政府是直接管理民众的,市、省级政府的主要工作是管理下级政府。它们的政绩是自己管辖的下级政府的政绩的总和。这样,上级政府官员对自己的直接下属所采取的旨在增加政绩的措施,会予以支持,哪怕这些措施可能损害民众的权益。

自认为权益遭到侵害的民众将会上级政府信访。但是,任命者与被任命者之间形成的利益共生关系决定了,上访到侵害自己的政府的直接上级那里,基本上没有多大用处。因为,县政府负责人本来就是市政府任命的,市政府说县政府做错了,就等于说自己错了。另一方面,市政府对县政府进行严格监督,县政府无法出政绩,那市政府官员也就没有政绩可言。因而,民众告县政府的状,市政府肯定会偏袒县政府。

在这种情况下,民众只能“越级”上访:县政府官员侵害了他或对他不公,他就越过市政府,向省政府上访。按照这样的原理,很多上访者就一路从市政府、省政府上访到北京的中央政府。

上面所说的政府结构的逻辑又会激励下级政府阻止民众越级上访。道德很简单,高层级政府接到信访,必然会沿着行政层级体系,逐层对作为信访对象的地方政府施加压力。如果压力足够强大,会给当事政府带来巨大麻烦。当然,它的上级政府同样也可能遭遇麻烦。因而,它们会联手阻止那些自认为权益遭到损害的民众越级上访。

近些年来,高层级政府也把上访率作为一项政绩考核指标,这同样诱导基层政府阻止民众越级上访。高层级政府制定此一政策的目的可能是为了督促地方政府、基层政府自我约束权力的滥用,善待民众。但是,下级政府却只管自己在这个指标上的得分,改变自己的行为模式是困难的,在这方面取得良好政绩的最简单办法就是不让信访者走出自己的辖区,不让他到上级政府那里上访。

由于上述种种原因,各地就有了形形色色的“截访”策略,比如,派人到北京、到省城抓捕本地信访者,那些长期信访的民众,或者被当作精神病关进精神病院,或者被强制关进“上访学习班”。按照王信书及众多访民的描述,这样的“学习班”已经接近于拘留措施,限制甚至剥夺了信访者的人身自由。

由此看来,信访制度不仅难以为自认为权宜遭到损害的民众提供有效救济,还会滋生出一些出于制度设计者预料的严重后果。因而,恐怕应当另想办法,为那些自认为权益被地方政府侵害的民众提供救济,这种办法就是司法。在法治国家,司法不仅调节普通民众之间的关系,也调节民众与各级政府之间的关系。由于司法特有的性质,那些自认为权益遭到侵害的民众到法院控告基层政府、地方政府,更容易通过公开的、人道的程序寻求救济。

当然,现有的法院体系也难以承担这养的任务,法院因为严重行政化而高度地方化,成为地方政府的工具。因而,法院制度需要改革,使之摆脱地方政府的控制。刚刚通过的《人民法院三五改革纲要》在这方面将有所动作。假以时日,或许司法可以替代信访,给那些遭受政府侵害的民众提供更为可靠、也有程序保障的救济。

 

新京报,2009,3,31

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