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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

官员身份终身制是问责失灵的根源  

2009-05-22 09:01:30|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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又是被问责官员悄然复出——其实不是悄然,而是堂而皇之。去年5月,山东省滨州市工商局长邵某用公款组织机关官员旅游,在地震全国哀悼日期间仍赴宴、游玩。事发之后,有关部门给予邵某以党内严重警告处分,同时免去其党组书记、局长职务。最近人们发现,他以另一地级市工商局长身份重新活跃起来。人们的气愤和疑惑恐怕已经疲劳了,现在该追问:被问责官员为什么总是可以复出?

不错,当这位官员的不当行为、甚至是丑闻被发现之后,有关部门给了他相关处分,免去其党政职务。从公务员管理制度的角度看,这当然已经算是问责了。不过,在目前的制度下,这样的问责注定了将以官员复出而终结。这其中至关重要的环节就是,当事官员的职务虽被免去,但他仍然保留着官员的身份。

法律就是这样规定的。《公务员法》规定,公务员的处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。除了开除公职之外,官员遭受其他处分,依然保留公务员的身份。也就是说,政府仍然给他发钱,那么,即使不考虑其他因素,仅从财政角度考虑,也必须让他复职。

很显然,公众对于官员复出现象的反应已经证明,这样的法律规定是不合理的。那么,法律为什么会给丑闻官员的复出留出这么大的方便之门?症结似乎在于,公务员制度不恰当地扩大了官员资格终身制的范围。

三十年前,高层推动了一次重要的政治体制改革:废除领导干部职务终身制。彼时的终身制是指干部在岗位上没有任期限制,可以一直干下去,高层岗位甚至可以干到终老。经过改革,所有领导性岗位都实行了任期制。但这个任期制运转多年之后,我们已可发现,岗位终身制固然不合理,对于部分公务员来说,职位终身制、或者说公务员身份终身制同样不合理。

现行《公务员法》区分了领导职务与非领导职务,公务员的任职渠道也被区分为选任制和委任制。让人遗憾的是,《公务员法》却没有认真地对这两者进行仔细界定。实际上,把公务员法的两个分类模式结合起来,即形成两类官员:选任之政治官员及其委任的官员,如县长、市长,厅长、局长等,与通过考试录用之事务性公务员两大类。世界各国通常也正是这样区分政府人员的。

这两者官员获任的方式,即选任与录用,就决定了两者与职位具有完全不同的关系。事务性官员通过考试进入机关,按既定规则逐步升迁。这意味着,他们在政府部门的职业生涯是连续的,可以一路升迁,一直到退休为止。法律之所以给他这种优待,是因为他的权力是有限的,不负政治决策之责。

政治性官员既然是通过选举获得其权力的,那他的权力就是不连续的。选举机构投票支持,他就享有领导之权;若未当选,就是一介平民。或者说,一介平民,如有能力,完全可以被选举产生的市、县长任命为局长。不过,市长一旦将其免职,他就又回归平民身份,而无官员身份、待遇可言。当然,因为他有政治经验,那完全可能再有机会被委任,甚至被省长任命为厅长。但是,由于他是随选任官员而走的,因而,他所担任的不同岗位之间,是不存在连续关系的。

目前公务员制度的问题就在于,所有官员,哪怕其为选任,也都被当做考试录用的事务性公务员对待。只要他进入政府机关,他就享有了公务员的身份。他只要一次被当选为市长或被市长任命为局长,就享有了市长、局长的职位,即便他被处分,只要不是开除公职,他就始终享有这个职位的待遇。当然,他也完全可以由市长升迁为厅长,从局长升迁为副县长等。在这样的制度希腊,除开除公职之外的免职、撤职问责,都只不过是暂时让他离开目前担任的岗位。但因为他依然吃着那份钱粮,他完全有资格提出复出的要求,有关部门也迟早要替他安排工作岗位。

政府获得公众信任的一个条件是,对官员进行严格管理,让那些闯下大祸、制造丑闻的政治性官员对本地公众、对全国民众承担政治、道义责任。承担责任的具体形态就是免去其职务,并剥夺起担任官员的资格——其实,这一点也不残酷,在现代社会,无职官员可以很轻易重获生计。

过去若干年来,舆论一直在议论,中国的干部为什么不能做到能上能下?这一困境的根源同样就是被问责官员总会复出的根源,即公务员制度的内在缺陷导致的公务员身份终身制。在打破干部职务终身制之后三十年,中国还需要更进一步打破干部身份的终身制。只有做到这一点,才有可能真正出现现代意义上的责任政府,即政府的负责任姿态能够让民众看得到。

 

南方都市报,2009,5,16

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