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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

行政分权:异想天开的改革方案  

2009-06-04 14:02:35|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获正式批复。据此,2003年曾经闹得满城风雨但最终悄然流产的“行政权三分”改革,即将在深圳重启。

这一改革的基本构想是将“政府”职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块。决策局只有决策权而没有执行权;执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。如此改革的目的,似欲在行政部门内部构建一种制约机制,让权力不至于被滥用。不过,稍加分析即可看出,这一目的几乎不大可能达到。

人类的任何活动,包括商业管理、家务管理,都包含决策、执行、监督三个不同面相。中国自秦以来,就在政府的决策、执行、监督三权分立方面,进行了多种多样的尝试。唐宋实行三省制,中央政府同时设立三个平行的最高权力机构:中书省负责根据皇帝旨意起草诏令,即相当于决策机构;门下省负责复审中书诏书;尚书省则下设六部,是执行机构。至于监督之责,分由门下、尚书两省内设机构负责。“中书取旨,门下封驳,尚书奉而行之”,正所谓行政权三权是也。

应当说,这样一套制度安排,还是有一些效果的。其关键是,门下省可以封驳中书所撰诏书。但也恰恰是这种权力让皇帝很不喜欢,而且,经常引发党争而导致行政瘫痪。结果,行之不久,三省制就名存实亡,诸权合而为一。

到明清,中央政府的行政分权结构有一大变。内阁或军机处为决策机构,六部及其他行政机关为执行机构,都察院为监督机构。此一变化的关键是,决策在实施之前不再有审议程序,但强化了事后对执行机关的监督。不过很显然,以该制度运转的效果看同样是失败的,尤其是与欧美相比。

三省制、内阁制失败的根源各有不同,基本可归结为一点:不管权力如何分割,归根到底,相关机构都只是皇帝或者控制了皇帝的某个权臣、宦官的执行机构。这些机构的官员之命运,操于这个超乎其上的一人之手。因而,所谓决策是替这一人决策,所谓执行是为这一人执行,所谓监督也是为这一人进行监督。由于这一人的绝对权力的存在,机构上的分权现实中很难形成彼此的制约。

这一点,恐怕正是拟议中的深圳行政权三分方案的困境所在。不论机构如何设置,哪怕设置决策、执行、监督三局,市长总是高居于三局之上的。方案已经明确提出,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。可以想象,决策局的决策也不可能不向市长请示汇报,由市长最终拍板。既然如此,执行局的活动也不过是在执行市长的决策。三局之间发生纠纷,最终的裁决者必然是市长。最重要的是,三局官员的升迁都由市长来决定。有如此一个市长在,三局之间势难形成有效的分权,也就难以收到相互制约的效果。

不能不说,行政权三分的设计者犯了知识上的错误。行政权三分构想设计者明确地说,此制是模仿香港、新加坡的管治模式,但可能受了西方三权分立学说的暗示,并受了中国古代政制传统的启发。只是设计者忽视了:中国古代行政分权政制始终无法存在严重问题,要么三权趋向集中,要么形成僵局。另一方面,香港、新加坡的管治模式不是大陆各个城市轻易学得来的,因为它以一个健全的法院体系为基础,行政部门的权力范围是相当有限的。

行政权三分方案设计者犯的另一个错误是,试图把整个政府的制约机制内化于行政部门内部。这可能“政府”一词在中国的长期误用有关。政府本来是指行使权力的政府各个部门的统称,现代政府至少包括立法、行政、司法等分支,还有大量独立监管机构。但在大陆,人们一直把行使行政权的政府分支称为政府,把整体性概念用于部分性概念。这样的说法,其实不合乎法律规定。宪法规定,人大及其常委会是国家权力机构,在现实中,它主要履行立法、制定预算与监督之责,检察院、法院则构成司法部门,市长等行政首长所代表的仅是行政分支。如果只是市长代表政府,那人大和法院就算什么?

这样的概念混淆,导致了严重后果。在现代国家,立法、行政、司法三种权力之间必须分工,并按照不同原则、逻辑运转。概括地说,立法部门要审慎,司法部门应讲究理性,行政部门则应追求效率。

当然,行政部门追求的必须是法律框架内的效率:它得执行人大制定的法律、法规和预算,并接受法院的司法监督。在此范围内,它则应当高效率地行动。为此,行政权主要被赋予市长,他对人大及其常委会、从而也是对全体市民承担政治责任,市长之下的其他官员则对市长承担行政责任。这样的制度安排,既能保证行政权的高效,又使责任明晰,方便人民及其代表向行政部门问责。

现在的行政权三分明显地是要把三个不同部门的权力原则,融合到行政部门内部。这很可能让行政权变成“四不象”的东西。当然,这一方案可能是针对目前中国行政权独大的现实而设计的,并想化解这个庞大的行政权可能产生的危害。但这一改革很可能产生两个结果:要么行政权因为分割而丧失效率,要么行政权更强,吞噬其他权力,尤其是决策局侵蚀人大的立法、预算等权力,从而使政治消融于行政中,而这,似乎违反宪法关于地方政制的基本规定,也未必合乎完善民主制度的政治大趋势。

所以,关于行政体制改革的方案设计,如仅在行政权内部打转,必然出现偏差。

 

东方早报,2009,5,27

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