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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

裸奔的土地征收程序  

2009-07-24 10:49:19|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 有关部门正在修订《土地管理法》。由于土地征收已经导致了严重的经济问题,因而,人们期望在修订《土地管理法》时对此类行政施加严格限制。首先需要大幅度缩小征收范围。现代政府确实有权进行土地征收——准确地说是“征购”,但是,这种权力只应在极端特殊的情况下行使,即仅限于政府获得将用于“公共用途”目的的土地,至于一般工商业用地,均应由需地者与农民进行自由交易,政府进行规划管制,通过征取高额土地增值税。

但仅此还不够。即便是政府用于公共用途目的的土地,法律亦应设计严格而公平的土地征收程序,以限制政府的权力。原因在于,土地征收的主体是政府,对象是农民,这两者天然地居于不平等位置。正义的法律必然会抑强而扶弱,对于政府行使强制性权力施加严格的程序限制,否则,政府就有可能滥用征收权。这也正是目前中国土地法律的严重缺陷所在。目前法律规定的土地征收程序显著地对农民不利。

不幸的是,《土地管理法》修订草案征求意见稿似乎并未试图改变这一点。我们不妨看一下其所规定的土地征收流程各个环节的主体:

市、县人民政府申报征收土地;

获得批准后,由县级以上人民政府予以公告,并组织实施;

征地补偿费由县、市人民政府确定;

村集体及农民对补偿方案有争议的,由市、县人民政府协调。

这样的法律设计实在令人叹为观止。县市政府既是征收土地的主体,按照征购理论,它们也就是与农民进行地权交易的主体。当然,考虑到这一交易的强制性,征地补偿费由县市政府确定,倒也可以理解。令人难以理解的是,双方对补偿方案产生争议,也由市、县政府协调。立法者似乎全然忘记了,这个市县政府本来就是争议的当事人。农民来来回回都在与同一个主体打交道。

英格兰历史上伟大的大法官爱德华?库克爵士在著名的邦汉姆医生案中说:“任何人不应当是他本人诉讼中的法官,任何人裁判自己的财产都是不正当的”,他并依据这一点而第一次宣告了司法审查的理论。现在的《土地管理法》等于让一位当事人充当自己案件的法官,其结果如何,不问可知。

从这些条文也可以清楚看出,立法者并不知道如何进行法律思考。比如,整部法律中反复滥用“政府”一词,人们要问,“市县人民政府”是指谁?人大及其常委会、法院是否属于政府范畴?当然,这个以“政府”一词仅描述行政机关的谬误,已流传甚广,几乎无法更正了。就本部法律而言,总该说清楚,具体行使征地权的又是“市、县人民政府”内部哪个部门?它又是作出土地征收决策应依据什么程序?该决策属于什么性质?被征收对象有没有权利参与此一决策过程?凡此种种重大问题,法律全部付之阙如。

土地管理法修订草案征求意见稿接着规定,“当对补偿发生争议时,由市、县政府协调不成的,由省、自治区、直辖市人民政府裁决,此裁决为最终裁决”。也就是说,对于补偿争议,被征收对象不得向法院提出诉讼。这一随意规定剥夺当事人诉讼权的条款,是否违反了《立法法》?当然,该法律修订稿也规定,“当事人对裁决程序有异议的,可向人民法院起诉”。问题是,法律规定的裁决程序本身对当事人公平吗?法律修订稿同时又建议,“这一争议不影响征收土地的实施”。这样一来,当事人提出行政申诉、提出诉讼,又有何意义?

可以说,上述规定只考虑了政府如何自如地行使权力,而没有给予被征收对象维护权利的基本渠道。法律如果按照这样的方向这样修订,只会让土地征收进一步成为社会矛盾的激化点。那么,合理的征收程序是什么样的?笔者提出三点意见:

首先,需要征收土地的政府,应当向相应的地方人大常委会提出申请,由人大常委会审查批准。如果征收规模较大,则应由人大批准,制定征收令。人大既然是国家权力机构,惟有它有资格行使土地征收权。在征收令制定过程中,被征收对象可以参与。

其次,对于征收令本身,作为当事人的农民或市民可以提出异议。如果征收令由人大或其常委会发出,可向高一级法院起诉或向高一级人大、人大常委会申诉。即便征收令仍然由地方行政部门作出,发生争议,也应当由上一级行政部门或法院裁决或审理。

第三,在争议过程中,土地征收应当暂停,知道争议解决,方可继续执行。

这样的规定当然给欲征地的政府部门施加了限制,但长远来说,这种限制是在帮助政府,有助于构造一个稳定的社会、政治秩序。法律如果给予政府种种滥用权力的便利,则蒙受其害者不仅是民众,还有政府自己。

 

中国经营报,2009,7,20

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