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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

乡村城镇化须保障农民地权  

2010-08-25 15:22:38|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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乡村城镇化须保障农民地权

 

秋风

 

日前,山东省诸城市撤销辖区内全部1249个行政村的建制,合并形成208个农村社区,并逐步选举产生社区党委和社区居民委员会。这些社区大体上以两公里为服务半径,向农民提供医疗卫生、治安警务、劳动保障、文化体育、社会救助、司法调解、人口计生等公共服务,同时开展生产性服务、积聚商业,并引导农民向社区中心村聚合居住,形成了“多村一社区”的诸城模式。

另一方面,广东近日出台《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》,欲打造世界级城镇群,为配合这一规划,广东将在地方政府的事权上进行改革,比如对经济发达、城镇密集地区的城市,适时撤销镇一级行政区划,设立街道办事处,以强化城市的统筹协调能力;通过扩权强镇等方式,赋予更多行政资源;加快推进城市(镇)增长区行政管理体制的转型,城市(镇)增长区的乡镇管理机制转变为现代城市管理体制。

这两个地方的改革显示了在不同的社会、经济条件下,两种不同类型的乡村地区、乡村居民城镇化的模式。

城镇化是文明演进的自然趋势,现代工商业的发展会加速这一趋势。城镇化的本质是原来生活在乡村的人口,将逐渐过上城镇式生活。很多人错误地以为,城镇化就是造城。这当然是正确的,但仅此是不够的。如果我们从人的角度来观察,则城镇化的真实含义其实是,居民可以更为便利地得到一组公共服务和公共品,享受现代技术所保障的生活上的便利。为了获得较有效率地这种便利,人们才需要集中起来,形成地理上的城镇。但是,随着社会财富增加,这些公共服务和公共品也完全可以延伸到乡村地区。换言之,生活在乡村地区的居民,也完全可以过上城镇式生活。

据此,城镇化其实可以在两个方向上演化:第一个方向就是人们熟悉的城镇化,即人口聚集于城镇。过去二十年来,随着工业化的高速发展,珠江三角洲已经出现了大量这样的人口聚集区,现在这些聚集区的建制通常是镇。这些镇已经具有城市的“质料”,政府现在应当做的事情是,让这些“半城市”成长为城市。目前进行的简政强镇具有这个意图,但还不够充分。应当考虑突破现有行政建制,设立“县辖市”,享受目前建制市的政策,使之成为经济、社会、文化的中心,乡村人口可以逐渐聚集与此,实现城镇化。

 不过,这并不意味着全中国所有农民都必须进入城镇居住,即便在珠三角地区,更不要说在广东广大地区,必然会有一部分农民不愿进城居住。从文化角度、从社会角度看,保持大量地区为乡村地区,也是完全有必要的。在内地广大地区,事实也肯定会如此。

但这些农民不能因此被排斥在城镇化之外,这也就需要另外一个方向的城镇化,也透过某种制度变革,让城镇式公共服务和公共品向乡村地区渗透、延伸,让农民也可以享受到现代的种种便利。山东诸城进行的试验,大约具有这样的意图。至少从新闻报道看,政府设立社区,似乎有助于农民获得更多公共服务和公共品。

应当说,广东、山东两种不同类型的变革,都有可取之处,它们构成乡村城镇化的两条不同路径。不过,这两处改革也都涉及一个核心问题:农民土地权益的安排。在这方面,人们有理由保持警惕。因为,中国各地各级政府已经把经营土地的把戏玩弄的十分顺手,他们现在进行各种改革,也很有可能是把原来在城市玩的经营土地把戏,搬到农村上演。如果是这样,那么,当下中国高度扭曲的城市化,也将延伸到乡村。这将是乡村居民另一场灾难的开始。

避免这场灾难的关键在于,打破目前盛行的关于城市化的两个神话:一、城市必须在国有土地上建设;二、农民要过上城镇式生活,必须交出土地。事实上,在除了中国之外的所有国家,城市化跟土地的产权归属没有任何关系。在农村集体所有土地上,甚至在私人所有土地上,也完全可以进行城市化。而农民享受城镇式公共服务和公共生活,也是其作为公民地基本权利。政府向农民提供与城镇居民均等的公共服务和公共品,乃是政府的责任,政府根本没有资格要求农民用土地来交换这些公共服务和贡品。

总之,在规划乡村地区城镇化的时候,必须保障农民对土地的产权。只有这样,乡村地区的城镇化才会增加农民的福利,改善农民的待遇,而不至于变成对农民的掠夺。

 

南方农村报,2010/8/20

   

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