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宪政的零碎

姚中秋(秋风)的博客

 
 
 

日志

 
 

需要福利均等化,而非户籍改革  

2010-08-09 17:45:39|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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需要福利均等化,而非户籍改革

 

秋风

 

哪怕是官方也承认,目前的户籍制度是不公平的,应当予以改革。但是,过去几年来,改革的进展极为缓慢。即便已经启动的某些改革,也存在严重扭曲。

重庆市近日启动了一个大规模的户籍改革计划。按照重庆方面的设想,未来10年时间内,1000万重庆农民将有望变成市民。政府方面如此大方,原来是有条件的:农民必须交出土地。按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》的规定,对农村居民整户转为城镇居民的,允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。

这些规定表明,重庆的户籍改革计划没有什么新意,还是在重复过去若干年内各地政府推进城市化过程中所实施的一项政策:土地换户籍,或者土地换福利、土地换保障。总之,眼睛始终盯着农民得土地。这样的户籍改革真的是农民的福分吗?这样的户籍改革真的是在改革吗?

 

户籍福利价值的形成机制

 

各地政府之所以要求农民用土地交换户籍,是因为政府认定,农民户籍转成市民户籍之后,就可以享受到与城市居民均等的公共服务与公共品。舆论之所以队这样的改革发出欢呼,也是因为,市民身份附带着一笔巨大的福利收入,政府现在竟然愿意让农民分享这种福利,当然会喜出望外。

户籍附带福利,这确实是中国式户籍制度最为特别之处。

形成于上个世纪五十年代的户籍制度,是国家计划体制的一项基础性制度。它把全国居民区分为农业人口与非农业人口两个等级,因而实际上是一种等级性身份制度。正是依据这一制度,政府限制农村居民自由流入城镇——其实,户籍制度同时也限制城镇居民流向农村,限制城镇居民在不同城镇之间自由流动。因此,户籍制度的本质是取消所有人的自由迁徙权。

在这一制度基础上,政府在全国居民中不平等地分配权利和福利。政府把数量巨大的农民排除在外,利用财政资源,为数量较少的城镇人口建立了一个特权性的福利体系。一个官方课题组的调查显示,到今天,与户籍挂钩的个人权利有20多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。

户籍制度的这种身份制性质,让城镇户籍具有了溢价。因为农村居民不享受任何政府福利,城镇居民则可以享有一定福利,这样,相对于农民,城镇户籍就具有了非常高的价值。同样地,大城市户籍对于小城市的城镇居民也具有不菲的价值。也就是说,户籍的价值形成与人们的权利和福利不平等的制度安排。户籍在黑市上的交易价格,比如向有关人员行贿的支出,大约可以代表其实际的价值。今天,农民要交出的土地的市场交易价格,大约也可以代表城镇户籍的价值。

 

让农民用土地换户籍是不道德的

 

正是因为户籍有价值,很多地方政府就理直气壮地把户籍制度改革变成了户籍买卖:既然城市户籍代表着一系列特,代表者一笔不菲的福利性收入,农民当然就不能免费获得。农民必须用什么值钱的东西来交易,农民手里最值得德东西当然就是他世世代代使用、所有的土地。因此,农民要获得城市户籍,就必须交出土地给政府。

然而,政府让农民拿土地来交换户籍、交换户籍背后的福利,果真公平吗?

当然不公平。如果我们承认,当代中国是个现代国家,那么,按照现代国家的第一宪法原则——平等原则,农村居民作为公民,本来就应当享受与同一区域内城市居民大体均等的公共服务和公共品。由于系统地歧视性制度,政府始终没有做到这一点,结果让城镇户籍对于农民来说具有一定价值。但是,仔细追究起来,这样一笔价值,其实表示的是政府拖欠农民的公共服务和公共品债务。

政府如果是讲道德的,那就应当努力地去偿还这笔欠帐。现在,政府不此之图,却把这个户籍、户籍背后的福利拿出来,高价出售给农民,让农民用其手里唯一的财产——土地——来交易,在把农民转成城镇户籍的时候,也把他们转成无财产者。这种交换显然是不道德的。农民是因为权利遭到限制、福利遭到剥夺而让城镇户籍形成溢价的,让农民拿土地再来购买者各种权利和福利,这不是在矫正先前的不正义,而是在进行第二次剥夺,制造第二次不正义。

因此,所谓土地换户籍、土地换福利、换保障之类的改革,很难说是严格意义上的改革,而是按照不公正的户籍制度的逻辑,更加肆无忌惮地实现政府利益最大化。在此类制度安排中,政府的角色更加暧昧了:政府现在成了土地商人。户籍改革反而成了政府的一条生财之道。

 

推动城乡居民福利均等化

 

因此,在维持户籍制度的前提下推动农民转城镇户籍,必定是此路不通,或者必定被扭曲。现行户籍制度只有被彻底废除这一条出路,为了彻底废除户籍制度,就需要积极地推进城乡居民权利平等化和福利均等化。

城镇户籍的价值来自于其背后的城、乡居民可享受之公共服务和福利的不均等。那么,很自然地,随着这种不均等的缩小、以至最后消除,城镇户籍的价值当会逐渐下跌,以至于没有价值。

福利均等化的首要制度安排就是财政资源均等化。也就是说,每一级政府在安排其财政支出时,应当平等地对待城、乡居民,每个居民获得的财政资源应当是均等的。权利和福利是从属于公民身份的,一个人,只要他/她具有公民身份,就应当享受平等的权利和均等的福利,前者必须在全国范围内平等,后者部分地可以局限于一个行政辖区内的均等。

事实上,如果考虑到各级政府长期以来对乡村的公共服务和福利欠账,当前政府应当采取一种矫正性财政分配原则,也即,政府每年投资给每位乡村居民的财政资源,应当大于城市居民。目前,乡村民众日常生活所必需的基础设施和公共服务,远远落后于城镇:比如,大量乡村居民仍然是靠天吃水,乡村的道路、公共卫生、教育,医疗等等公共设施,同样落后于城镇。即使在一些发达地区,农民收入虽然较高,但因为公共服务滞后,他们的收入之生活效用大打折扣:他们收入虽然不高,生活质量却不高。如果政府大幅度增加在乡村的公共财政投入,完善乡村基础设施,改进乡村公共服务,乡村的生活质量提升,城镇户籍的价值也就会下跌。

当然,理论上,一个国家不可能做到所有地方居民可享有的公共服务和福利完全均等,地区差异是不可能从根本上消除的。但是,如果人们享有自由迁徙权,那么,高福利地区的福利的价值也就不会像现在的中国这样稀缺。中国的城镇户籍的高价值在很大程度上来自于人们自由迁徙权的匮乏,这种匮乏极大地增加了人口对城镇户籍、尤其是大城市户籍的依赖:丧失了它,就不可能再获得。如果现在放弃,但未来还可以轻松获得,那人们的迁徙愿望就会较高,户籍的价值也就降低了。如果从宪法上确立城镇城乡居民自由迁徙的权利,人口可以在城乡之间、城镇之间双向地自由流动,则户籍就不会再有可交换的价值。

因此,政府在推进城乡居民权利平等与福利均等化的同时,也必须从宪法上确立人民的迁徙自由权利。这两者共同发挥作用,附加于户籍之上的特权式权利和福利将会自然地剥离,户籍登记将会恢复其正常的有限的功能。这样,人们也就不必从农业户籍转城镇户籍,也不可能出现土地换户籍之说。

 

户籍改革不是消灭农民

 

突破狭隘的户籍改革思路,以城乡居民权利的平等化和福利的均等化为基础的变革,还可以让城市化摆脱一个荒唐倾向,那就是“城市迷信”和“大城市化”。

城市化是古今中外文明演进的一个重要趋势,但首先,城市化绝不等于大城市化;其次,城市化绝不意味着完全消灭乡村。尤其是在中国这样一个超大型文明共同体,无法想象十三亿人口都生活在一百万人口以上的大城市。

但是,中国目前中国的城市化,确实是在消灭乡村的学术和政治气氛中进行的,这种气氛促成了一种目盲崇拜大城市的心态。户籍制度也扭曲了人们的认识。城镇户籍、尤其是大城市的户籍具有极高特权和福利价值,自然诱导人们崇拜大城市,涌向大城市。大城市政府自然也可以拿自己的户籍待价而沽。

如果推动福利均等化,那么,大城市崇拜心态就将淡化,小城镇将获得发展的机会,从而出现一种较为合理的城镇结构;同时,也会有相当数量的人口,继续生活在乡村,从而形成一种较为正常的城乡结构。

这样,中国的城市化将不再只是土地的城市化。城市化固然具有地理上的特定含义,但它首先是指一种能够给人们提供便利的公共服务和公共品。这个意义上的城市化,也完全可以深入到乡村。当然,这个时候的乡村人口未必是现在的乡村人口,人口如果可以自由流动,则不同的人将会选择不同的生活方式,或者在大城市、或者在小城镇,或者在乡村;同一个人,也可以在人生不同阶段在不同地方过上不同的生活方式,包括搬迁到乡村。

因此,健全的城市化不会消灭乡村,而是让乡村也享有现代的种种便利,让农民、乡村成为一种可以与城市共存、互补的生活方式。今天,人们是以一种同情、怜悯的目光,有的人甚至是以一种鄙夷、蔑视的目光看待农民的。这完全是因为,在现有户籍制度下,农民是一种社会等级身份,他们在法律上、政治上受到歧视,又不能享有基本的福利,因而处于社会等级制度的最底层。如果政府逐渐实现权利平等化、福利均等化,“农民”一词就会逐渐剥离其身份等级性质,而只表明一种职业,一种生活方式,一种独特的文明形态。这个意义上的乡村的存在,对于中国文明维持自己生命力,具有决定性意义。

从文明的角度看,乡村如果被快速地消灭,中国人口如果迅速集中到大城市,中国文明必然丧失刚健之气,迅速走向腐化、衰败。

 

 

新京报,2010/8/7

   

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